La representación de las mujeres en los Órganos de Tratados de Derechos Humanos de la ONU, medidas necesarias para lograr la paridad
[Marcia V. J. Kran es canadiense e integrante del Comité de Derechos Humanos de la ONU (2017 – 2024), y ex directora de la Oficina de Derechos Humanos de la ONU en Ginebra y los Centros Regionales del Programa de Desarrollo de la ONU en Bangkok y Bratislava. Ha trabajado en áreas de desarrollo y derechos humanos en más de 40 países. Agradezco a Bhavya Mahajan por su asistencia en la investigación para este blog.] *
Las mujeres sostienen la mitad del cielo, pero no suelen ocupar ni la mitad de los cargos influyentes.
Marcia V.J. Kran
El derecho de las mujeres a participar en la vida pública y política, incluso como integrantes de instituciones internacionales, es un derecho fundamental, según lo dispuesto en el Artículo 7 de la Convención para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW).
Irónicamente, este derecho no se cumple ni siquiera en los Órganos de Tratados de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, comités creados para examinar y asistir a los Estados a implementar los derechos humanos reconocidos internacionalmente.
Los diez Órganos de Tratados del sistema de la ONU monitorean la implementación de los principales tratados internacionales de derechos humanos y evalúan el desempeño de los Estados Parte según lo dispuesto en estos tratados. Como no cuentan con una cantidad igualitaria de expertas independientes que sean mujeres, los Órganos de Tratados arriesgan la legitimidad y la eficacia de su trabajo dado que es posible que pasen por alto asuntos y perspectivas que deberían ser parte de su agenda legal y que solo se lograrían a través de la paridad de género en su composición.
En 1997, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (Comité CEDAW) recomendó medidas relacionadas a la participación de las mujeres en la vida política y pública, incluido el trabajo en organizaciones internacionales como, entre otros, los Órganos de Tratados. Es fundamental que las mujeres no solo sean beneficiarias, sino también agentes de desarrollo y formulación de políticas internacionales. De acuerdo al Artículo 8 de la CEDAW, los Estados Parte tienen la obligación de brindar las mismas oportunidades a mujeres y varones para participar en el trabajo de las organizaciones internacionales. Las decisiones tomadas a nivel internacional moldean las políticas adoptadas por los Estados Parte que, en última instancia, afectan la vida cotidiana de quienes tienen esos derechos, incluidas las mujeres.
En cierta medida, las iniciativas para aumentar la representación de las mujeres en los Órganos de Tratados fueron exitosas. Sin embargo, fueron inadecuadas ya que no se logró alcanzar la paridad, que es fundamental para que los Órganos de Tratados cumplan con su propósito previsto.
Bajos niveles de representación de mujeres en los Órganos de Tratados de las Naciones Unidas
Este año, por primera vez, el Consejo de Derechos Humanos de la ONU abordó formalmente el nivel actual de representación de las mujeres en los órganos y mecanismos de la ONU, incluidos los Órganos de Tratados, en respuesta a la Resolución 41/6 del Consejo de Derechos Humanos. Este informe, que fue considerado por el Consejo en junio de 2021, explora el impacto de la subrepresentación de las mujeres y los desafíos que obstaculizan la paridad de género.
Como se describe en el Informe, cuatro Órganos de Tratados —el Comité de Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (CMW, por sus siglas en inglés), el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESCA), el Comité contra la Tortura (CAT, por sus siglas en inglés) y el Comité contra las Desapariciones Forzadas (CED, por sus siglas en inglés)— presentan la menor cantidad de mujeres integrantes con un 14%, 28%, 30% y 30%, respectivamente (Gráfico 1 a continuación).
Actualmente, la representación total de mujeres en los diez Órganos de Tratados es del 48,83%. Sin embargo, solo cuatro órganos presentan una gran cantidad de mujeres entre sus integrantes. Dos de ellos son los encargados de abordar los derechos de las mujeres y los derechos de los niños y niñas, respectivamente: el Comité CEDAW y el Comité de los Derechos del Niño (CDN). El Comité CEDAW nunca tuvo más de 2 integrantes varones de un total de 23 integrantes. Si consideramos los niveles de representación de género en los otros ocho Órganos de Tratados, el número de mujeres se reduce al 40%. Además, si se deja de lado el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD), que tiene un 67% de mujeres, el promedio de mujeres en los comités restantes es bajo: 36%.
Cuando me eligieron como integrante del Comité de Derechos Humanos de la ONU para el mandato que comenzó en 2017, había una representación de mujeres sin precedentes. 8 integrantes de los 18 expertos/as, o el 44,4 %, éramos mujeres. Sin embargo, la proporción se redujo con el tiempo, así la representación actual se encuentra por debajo del 40%. Solo 7 mujeres de los 18 integrantes del Comité son mujeres. No obstante, es un cambio positivo respecto al 2020, año en el que solo había 5 mujeres (27,78 %) entre sus integrantes.
Comité de Derechos Humanos de la ONU: mandato basado en la no discriminación y la igualdad
La baja representación de mujeres en los Órganos de Tratados de la ONU nos hace considerar el impacto negativo que tiene en la efectividad y legitimidad de nuestro trabajo. Los Órganos de Tratados se establecieron para acompañar, guiar y fomentar la implementación nacional de las disposiciones de los tratados internacionales de derechos humanos y evaluar el desempeño de los derechos humanos de los Estados Parte. Por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos de la ONU evalúa que los Estados Parte cumplan con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR, por sus siglas en inlgés). El Pacto, como varios otros tratados, obliga a los Estados Parte a proteger a las personas contra la discriminación por motivos de género, lo que se extiende al derecho de las mujeres a participar en igualdad de condiciones en la toma de decisiones internacionales. Por lo tanto, es lógico que el Comité de Derechos Humanos respete estos derechos en su composición.
El aporte de las mujeres como integrantes expertas de los Órganos de Tratados es claramente indispensable en todas las funciones de los comités, tales como la realización de revisiones del cumplimiento de los derechos humanos por parte de los países a través de diálogos constructivos, la decisión sobre denuncias individuales de violaciones a derechos humanos y la formulación de lineamientos para los Estados a través de Observaciones/Recomendaciones Generales. Muchos de los casos resueltos por el Comité de Derechos Humanos, en virtud del Primer Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se refieren específicamente a cuestiones de desigualdad de género o discriminación por razones de sexo. Una y otra vez, el Comité examinó directamente casos en los que se alegaban estas violaciones . A continuación, se presentan algunos ejemplos.
En el 2020, en un caso presentado por Elena Genero, el Comité resolvió que Italia, tras establecer un requisito de altura mínima para convertirse en bombero, violaba el principio de no discriminación y otros principios contenidos en el ICCPR. Estos requisitos suponen una desventaja innecesaria para las mujeres y restringen sus oportunidades en una profesión tradicionalmente dominada por los varones. En un caso contra Nepal, en el 2019, el Comité abordó cuestiones de detención arbitraria y tortura, incluida la violación y agresión sexual de una niña indígena de 14 años, mientras estaba bajo custodia. El Estado Parte fue considerado responsable de violar las disposiciones del ICCPR, incluido el artículo 26 sobre la no discriminación. Asimismo, en el 2017, se determinó que las leyes que restringían el aborto en Irlanda violaban el Pacto dado su carácter intrínsicamente arbitrario y discriminatorio. El Comité exigió a Irlanda que pagara una indemnización y ofreciera apoyo psicológico a la denunciante, Siobhán Whelan.
Otros comités también se ocupan específicamente de cuestiones relacionadas con la desigualdad de género o la discriminación por razón del sexo en sus diversas funciones.
Alcanzar la paridad de género: desafíos y recomendaciones
A medida que investigamos el problema de la subrepresentación de las mujeres en los Órganos de Tratados, es evidente que una de las razones básicas por la que aún no se logró la paridad de género es que los Estados no han nominado una cantidad suficiente de mujeres expertas como candidatas para los comités. Los Estados Parte nominan candidatos/as para las elecciones de los Órganos de Tratados en respuesta a una invitación del Secretario General de presentar candidaturas. Los/as integrantes son elegidos por los Estados que son parte del tratado correspondiente. Lamentablemente, en muchos países, estos procesos de nominación rara vez son formales o transparentes, lo que a menudo da lugar a que las candidatas calificadas no estén enteradas de las vacantes disponibles.
Si los Estados Parte no priorizan la paridad de género en sus procesos de nominación, provocarán un efecto adverso en la eficiencia y credibilidad del sistema de Órganos de Tratados. Se espera que los Órganos de Tratados defiendan los principios de igualdad de género y no discriminación basada en el género, pero, en realidad, el mismo proceso de selección de integrantes puede verse afectado por prácticas discriminatorias. La subrepresentación de las mujeres en los Órganos de Tratados también tiende a dar lugar a que se preste poca atención a las cuestiones centrales de género e interseccionalidad. Además, los Estados Parte pueden estar menos dispuestos a implementar las recomendaciones de un Órgano de Tratado para garantizar la paridad de género en la vida pública y política nacional, o prohibir la discriminación por motivos de género o sexo, si la composición del propio Órgano de Tratado carece de un balance de género.
Asimismo, los prerrequisitos actuales para la selección de expertos/as en virtud de los tratados de derechos humanos de la ONU no exigen tener en cuenta la paridad de género durante las nominaciones o elecciones. Lamentablemente, esto sucede incluso cuando los tratados hacen referencia explícita a la importancia de un equilibrio de género adecuado entre los/as integrantes de los comités . Por lo tanto, es imperativo que el proceso de selección de integrantes de los Órganos de Tratados sea renovado para que el balance de género se convierta en una prioridad. Hay varias opciones para alcanzar ese objetivo. Para empezar, los Estados podrían reemplazar el proceso de selección informal por uno público, transparente y basado en el mérito que considere explícitamente el balance de género como un criterio clave. Esto también sería más beneficioso en general para ayudar a garantizar que los conocimientos y la experiencia de los/as integrantes sean primordiales a la hora de seleccionar a los integrantes del Órgano de Tratado.
A modo de ejemplo, la convocatoria pública de Canadá para la solicitud de adhesión a la CDPD ofrece una opción para que las mujeres se identifiquen a sí mismas como integrantes de un grupo de equidad en función de su género. Suiza también implementó un proceso abierto.
El Informe en el que se basa el Consejo de Derechos Humanos ofrece una variedad de recomendaciones y prácticas prometedoras que tienen un gran potencial para acelerar el progreso hacia la paridad de género en los Órganos de Tratados. A continuación, se resumen algunos de estos útiles pasos.
Para los Estados:
• Identificar de manera proactiva candidatas para ocupar puestos en los Órganos de Tratados y, cuando corresponda, dar preferencia a las mujeres sobre los candidatos masculinos.
• Trabajar con organizaciones de la sociedad civil, como por ejemplo asociaciones de mujeres, para recopilar perfiles de mujeres calificadas y difundir ampliamente las vacantes disponibles. En esa línea, me gustaría felicitar a las organizaciones de la sociedad civil, como la Campaña GQUAL, por su convincente defensa de la paridad de género en los mecanismos de la ONU, incluidos los Órganos de Tratados.
• Incorporar el género como un criterio explícito en los procesos de nominación; establecer indicadores para la nominación de mujeres en cada Órgano de Tratado.
• Ejercer influencia en apoyo a las mujeres candidatas.
• Promover la investigación para ayudar a superar las barreras que impiden alcanzar la paridad de género en los Órganos de Tratados.
• Supervisar y garantizar el cumplimiento de las medidas pertinentes en torno a la paridad de género.
• Informar al Consejo de Derechos Humanos de la ONU sobre el progreso o las dificultades experimentadas en la implementación de las recomendaciones del informe.
Para la Secretaría (Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos)
• Hacer un seguimiento periódico de la cantidad de mujeres y varones que ocupan cargos como expertos/as independientes en los Órganos de Tratados. Hacer pública esta información en un formato similar al Panel de Paridad de Género de la Secretaría de la ONU. En relación con este punto, agregaría que las convocatorias a nominaciones para un determinado Órgano de Tratado podrían informar explícitamente a los Estados Parte sobre el balance o la brecha de género actual en el Comité en cuestión (Gráfico2).
• Asistir a los Estados y al Consejo de Derechos Humanos en el diseño de mecanismos para lograr la paridad de género en los órganos de Naciones Unidas, incluso durante los procesos de nominación y elección.
• Promover la investigación para identificar, analizar y superar las barreras que impiden alcanzar la paridad de género en los Órganos de Tratados e informar sobre las buenas prácticas a nivel nacional.
• Informar periódicamente sobre las políticas y mecanismos de nominación existentes, destacando las mejores prácticas identificadas.
El derecho a la participación plena e igualitaria de la mujer en todos los aspectos de la sociedad es un derecho humano fundamental según lo dispuesto en los Artículos 7 y 8 de la CEDAW. Sin embargo, incluso en el 2021, seguimos trabajando para garantizar que este derecho se respete, se proteja y se cumpla en los Órganos de Tratados de la ONU. Al reconocer abiertamente la falta de balance de género en los Órganos de Tratados, hemos dado un primer paso significativo.
A partir de mayo de 2021, las mujeres presiden cinco de los diez Órganos de Tratados y ocupan 18 de los 41 puestos de liderazgo (presidenta, vicepresidenta y relatora). La mayor representación de mujeres en estos cargos puede inspirar, directa o indirectamente, pasos hacia la paridad de género en todos los Órganos de Tratados. Ahora es prioritario que los Estados Parte y la Secretaría aumenten sus esfuerzos y adopten activamente las medidas descritas en el Informe para que, en el 2025, la mitad de las personas que ocupen puestos en cada Órgano de Tratados sean mujeres.
Aquí te compartimos un resúmen infográfico del Informe del Comité Asesor del CDH de la ONU y otras publicaciones de blogposts.
*Esta publicación es una versión traducida al español por la Campaña GQUAL. La publicación original forma parte del Simposio sobre Representación de Género, organizado en conjunto con Opinio Juris en octubre de 2021.